Sviluppo delle Reti di Comunicazione nel Regno di Napoli

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La questione della rete stradale nel regno di Napoli è già citata da Bernardo Tanucci, all’epoca ministro Napoletano, che nel 1762 evidenziava come alcuni tratti viari del regno giacevano in condizioni di degrado e abbandono. Di fatto Tanucci si poneva già rilevanti questioni di natura ambientale, legate ovviamente a questioni di natura contabile-amministrativo, che misero alla luce un’evidente segno di modernità[1]. Infatti basterebbe spostare il ragionamento di Tanucci più avanti nel tempo per riuscire a comprendere con quale anticipo il ministro avesse saputo descrivere molti degli aspetti rilevanti che contribuirono a frenare il Regno sotto l’aspetto delle opere pubbliche e quindi anche sul piano economico produttivo.

Alla fine del XVIII secolo quindi nonostante gli sforzi compiuti da Carlo III, il modello di viabilità restava di fatto quello ereditato dagli spagnoli, composto da poche strade reali, in pessime condizioni e da molti sentieri e cammini naturali che servivano le università[2]. Va detto che la questione delle infrastrutture rimase tuttavia circoscritta a pochi intellettuali illuministi, al Corpo degli ingegneri di Ponti e Strade ed a un numero ridotto di dirigenti di quelle istituzioni tecniche sia prima che dopo il periodo francese. Non vi fu un interessamento generalizzato e anche gli ambienti politici che avrebbero dovuto incentivare ed in qualche modo assecondare tale propensione di studio e di intervento sul territorio, rimasero il più delle volte esclusi. Va inoltre ricordato che il problema delle strade in questo periodo fu  strettamente collegato ad una più complessa trasformazione dei meccanismi burocratici e legislativi del regno e all’evoluzione dell’ingegnere[3] a figura di specialista al servizio dello stato. Inoltre, sempre nello stesso periodo, si definirono le regole per la sistemazione del territorio e delle vie di trasporto, il tutto condizionato da una logica centralista, tipicamente francese, che dall’inizio dell’ottocento rappresentò la forma amministrativa di gestione e pianificazione di tutto il territorio. Anche nel Regno di Napoli, un po’ come il caso Toscano, l’applicabilità di tale criteri centralisti non fu sempre di facile attuazione, determinando una condizione che spesso portò la figura dell’ingegnere a diventare un vero e proprio punto di forza nell’ambito della maggiore autonomia d’azione richiesta dalla periferia.

L’idea di tale sistema implicò una strategia, un’attenzione politico economica ben delineata, capace di rendere possibile l’applicazione di una pianificazione strategica del territorio, che rendesse visibile e coerenti gli interessi complessivi dello Stato in merito a quella stessa strategia applicata. Possiamo dire che in un certo senso si sia avuto il graduale processo di affermazione della programmazione nell’ambito di uno Stato riformato e modernizzato[4].Tale processo riformatore interessò anche il settore viario. Il modello napoleonico si differenziò molto dai suoi precedenti, soprattutto per quelli che furono gli aspetti tecnici e amministrativi. In pratica ci si avviò a quella che fu la divisione tra le competenze tecniche-esecutive dalle responsabilità finanziarie, per cui si ebbe una divisione tra gli oneri burocratici e la realizzazione stessa delle opere pubbliche.

A partire dal 1784 furono istituite due giunte, di Direzione e dei Siti Reali. In pratica, da un lato fu necessaria la creazione di un ufficio che si assumesse la responsabilità del prelievo tributario, dall’altro vi fu la necessita di affidare gli aspetti operativi-progettuali ad un altro organo. Di quest’ultimo compito furono incaricati tre ingegneri che composero la giunta di direzione[5]. I tecnici venivano così liberati da responsabilità amministrative e venivano invece chiamati in causa nella fase della realizzazione materiale delle strade, in modo da valorizzare pienamente la fase tecnica, e che nella realtà implicò un passo decisivo per la legittimazione dell’operato del corpo degli ingegneri.

Lo sdoppiamento dei compiti permise alle giunte di conseguire buoni risultati, riuscendo ad attivare anche alcuni canali di viabilità minore. Rimaneva tuttavia il problema di limitare l’egemonia della Capitale sulle province, quindi di rompere l’isolamento spaziale delle comunità periferiche[6]. Questo attivismo se da un loto porto risultati concreti in funzione della viabilità, dall’altro spianò la strada a medi e grandi speculatori, appaltatori senza scrupolo, che nella maggior parte dei casi seppero approfittare della situazione riuscendo a trarre molti benefici personali[7]. In pratica pur di garantire una dinamica imprenditoriale si percorse la strada della speculazione, con dinamiche non sempre trasparenti tra la componente amministrativa e le forze produttive imprenditoriali, attuando logiche di spartizione e lottizzatrici tra gli stessi appaltatori mediante compromessi e accomodamenti di varia natura[8].

Circa 15 anni dopo, nel 1798 fu smantellato l’organo tecnico, ossia la Giunta di Direzione, di fatto si smantellava la scissione tra lavoro tecnico e quello burocratico, il tutto a danno, o almeno con totale indifferenza nei confronti di quello che era stato fino ad allora il lavoro degli ingegneri. Il nuovo organo fini con l’identificarsi nella figura del marchese Valva, per metà feudatario e per metà burocrate, il quale grazie al suo ruolo privilegiato, che gli permetteva esplicare un potere di notevole intensità, riuscì ad asservire l’intera struttura al suo volere, assoggettandola al suo potere decisionale. Sicuramente una forma di Centralismo diverso da quello dello Stato, caratterizzato per lo più da situazioni di favoreggiamenti e personalismi, tanto che gli stessi Borbone ritennero doveroso porre rimedio attraverso il recupero della Soprintendenza e l’estinzione delle Giunte. In pratica, si dava il via ad un organo tecnico molto più discostato dalle varie pressioni e favoreggiamenti e che era inoltre ben visto nelle classi feudali ed aristocratiche. Il passaggio dalle Giunte alla Soprintendenza non fu tuttavia ben vista da pubblicisti ed esperti in materi tecniche dell’epoca. In tale senso sono significativi gli scritti di un avvocato napoletano, Gennaro Grossi,  i quali ci danno una descrizione della situazione tra il 1734 e il 1796.

Grossi descrive l’avvento di Carlo VII nel 1734 come un periodo in cui fu registrato un netto incremento nella spesa per le strade, investimenti compiuti principalmente per lavori di manutenzione e riattamento di alcuni tratti viari utilizzati principalmente per il servizio postale[9]. Successivamente, l’istituzione delle Giunte fece ulteriormente crescere la spesa per le strade, nonostante lo strapotere dei baroni, che di fatto esercitavano all’interno di questi organi. I Baroni più potenti istituirono, congiuntamente alle università, un fondo finanziario comune per costruire nuove strade nel Salernitano, in Basilicata, Calabria, Puglia e Abbruzzi, che se da un lato aveva dato la possibilità di costruire nuovi tracciati, dall’altra aveva dato un potere notevolissimo alla classe baronale.  Lo stesso Grossi afferma che era impossibile sottrarsi alla pretesa di creare una rete che collegasse tutti i feudi di loro proprietà con il fine di accrescerne il valore, tanto che le scelte  degli ingegneri nella maggior parte dei casi si basarono non tanto su motivazioni di carattere tecnico-professionale, ma sulla propria disponibilità ad assecondare le volontà dei Baroni[10].

Questo si tradusse in un vera e propria “mancanza di fiducia dell’operato dei tecnici, e proprio questa mancanza nell’operato degli ingegneri fu registrata anche dopo, nel 1798 , quando la Soprintendenza Generale iniziava ad esercitare le sue funzioni. Sempre Grossi identifica una mancanza organizzativa che di fatto portava agli ingegneri ad avere una conoscenza limitata sulle questioni che erano chiamati a risolvere. La maggior parte di loro era infatti relegato ad avere un ruolo di minore responsabilità, un ruolo che non si legava al merito dell’opera ma all’analisi dei costi e delle misure, quindi mancava nel loro operato una vera visione completa del lavoro in corso e pertanto molte volte le loro valutazioni risultarono errate. Dalle parole di Grossi emerge quindi un quadro di certo non positivo della situazione di fine settecento, una situazione in cui vi fu di sicuro una maggiore attenzione relativa alla questione viaria, ma questa nei fatti fu comunque condizionata dalle pressioni baronali.

Napoli restava comunque il centro di riferimento del Regno, il centro di una raggiera di comunicazioni e del commercio, che fu tuttavia appena sufficiente se comparata ad altre realtà territoriali nello stesso periodo. Un esempio a tal proposito può essere dato dalla mancanza di uno sviluppo di connessione tra i traffici marittimi e i traffici terrestri, facendo mancare di fatto un sistema integrato e intermodale del trasporto[11].

E’ praticamente da queste basi che i francesi partono. Il decennio francese si può sintetizzare attraverso una forte presenza dello Stato nell’economia e nella società congiuntamente alla presenza di tecnici, per così dire di “trincea”[12], dunque ben consapevoli delle condizioni in cui giacevano lo stato dei lavori pubblici in tutto il Regno. La prima azione in questo senso fu di Giuseppe Bonaparte che affidò la responsabilità dei lavori pubblici al Ministero dell’Interno, attribuendogli decisioni in materia di ponti, strade, argini, porti e bonifiche e delegando inoltre la gestione tecnica operativa alle Ispezioni delle Strade ed al Consiglio dei Lavori Pubblici. Lo scopo era quello di conoscere le condizioni delle varie province del territorio e proprio per questo motivo furono fissate due Ispezioni, una in direzione di Roma e degli Abruzzi verso Nord e l’altra in direzione Sud, verso la Basilicata, le Puglie e la Calabria. Questo periodo appare tuttavia come un compromesso tra le precedenti istituzioni e le nuove. Infatti, se è vero che il Consiglio dei Lavori Pubblici fu un organo che contribuì molto all’innovazione tecnica e operativa, fungendo da laboratorio di studi, è anche vero che quest’organo mancava di un potere decisionale, che gli permettesse in pieno di svolgere tutta la fase di pianificazioni, in completa autonomia. Successivamente, toccò a Murat rivoluzionare completamente il ramo tecnico, si arrivò così all’istituzione del Corpo Reale di Ingegneri di Ponti e Strade, e , parallelamente, alla trasformazione del Consiglio dei Lavori Pubblici in organo permanente, trasformato a sua volta nel Consiglio Generale di Ponti e Strade. Al corpo furono affidati  compiti di stesura dei progetti, di valutazione dell’appalto e di direzione tecnica, mentre al Consiglio spettavano compiti di supervisione e di controllo. Elemento cadine di questa struttura fu di sicuro il Direttore Generale, una figura responsabile di sviluppare il giusto grado di omogeneità dell’apparato amministrativo e tecnico, e in generale, dell’intera gestione. L’operato di Murat portò nel 1811 all’istituzione della Scuola d’Applicazione. L’intento  fu quello di formare nuovi tecnici, fedeli all’istituzioni e in grado di far valere le ragioni tecniche su quelle politiche.

Il primo risultato di questa gestione fu un cospicuo investimento di circa 800.000 ducati, spesi per risolvere il problema della sicurezza delle strade, legato al continuo aumento del brigantaggio, e per risolvere il problema di un collegamento viario efficiente capace di non ostacolare in alcun modo i procedimenti burocratici-amministrativi.

L’assetto amministrativo napoleonico infatti si sviluppava mediante un forte accentramento di poteri che nel Regno di Napoli si caratterizzò per la sua natura nell’intreccio di competenze tra il personale di Ponti e Strade e intendenti o sindaci, a seconda che si trattasse di lavori inerenti ad opere Provinciali, Rege o Comunali[13]. Questo in un certo senso esaltò il ruolo degli intendenti, in quanto creò il problema della maggiore o minore capacità gestionale e di esecuzione delle varie opere da realizzare. Si trattava di fatto del rapporto fra “l’Accentramento come progetto politico e le spinte centrifughe della periferia”[14], ovvero da un lato la maggiore autonomia richiesta dalla periferia, dall’altra la convinzione di rompere tutti gli schemi di personalismo tra intendenti ed appaltatori. Va detto che durante tutto il decennio francese gli intendenti non riuscirono mai a sviluppare un potere capace di contrastare l’operato di Ponti e Strade, ma nonostante tutto fu proprio in questo periodo che si aprì il conflitto di competenze tecniche e finanziarie, tra ponti e strade e poteri locali, cosa che segnò fortemente tutte le vicende relative alle opere pubbliche anche dopo la Restaurazione[15]. Le novità più rilevanti si ottennero in campo tributario, dove la classificazione delle strade aveva portato a diverse forme di finanziamento relative alle diverse classi di appartenenza. Se le Strade Rege erano finanziate direttamente dal Tesoro Centrale, quelle provinciali e comunali furono finanziate attraverso l’imposizione di un’imposta addizionale sulla tassa fondiaria e in parte dallo Stato. Di fatto si ebbe un aumento della spesa pubblica per le strade, ma rimane comunque una notevole distanza tra ciò che ci si aspettava e ciò che realmente si ha avuto. La discontinuità dei lavori legata alla limitatezza dei finanziamenti, i rapporti sempre tesi con gli appaltatori e la resistenza a contribuire all’interesse generale da parte dei singoli utenti e delle amministrazioni comunali rappresentarono sempre un ostacolo insuperabile. La maggior parte delle prospettive di innovazione ideate nell’età napoleonica, durante il decennio francese, trovarono modo di essere attuate solo successivamente grazie a quello che sarà l’incredibile opera di Carlo Afàn De Rivera.

[1] G. Foscari, Le Strade del regno di Napoli: le riforme, le istituzioni, il dibattito, in Rivista Italiana di studi Napoleonici, a cura del Centro Nazionale di Studi Napoleonici e di storia dell’Elba Portoferraio, Anno XXXIV, nuova serie 1-2/2001, cit. p. 188.

[2] A. Massafra, En Italie méridionale: desquilibres régionaux et réseaux de trasport du milieu du XVIII à l’unité italienne, in Annales, 1988, n. 5, pp. 1045-1080.

[3] G. Foscari, Le Strade del regno di Napoli: le riforme, le istituzioni, il dibattito, in Rivista Italiana di studi Napoleonici, a cura del Centro Nazionale di Studi Napoleonici e di storia dell’Elba Portoferraio, Anno XXXIV, nuova serie 1-2/2001, cit. p. 191.

[4] A. Di Biaso, Carlo Afan De Rivera e il corpo di Ponti e Strade, Latina, Amministrazione Provinciale, 1993, Cap I.

[5]N. Ostuni, Le comunicazioni stradali del 700 meridionale, Napoli 1991, p. 143 e seg.

[6] Cfr. G. M. Galanti, Della descrizione geografica e politica delle Sicilie, a cura di F. Assante e D. De Marco, Napoli, ESI, 1969, p. 66.

[7] G. Grossi, Memoria sulle Strade del Regno e su i vizi dell’amministrazione di esse, s. n. t., ma Napoli, 1820, p. 5.

[8] Cfr. G. Foscari, Dall’arte alla professione. L’ingegnere meridionale tra sette e ottocento, Napoli 1995, p. 2.

[9] G. Grossi, Memoria sulle strade del Regno, p. 3.

[10] G. Foscari, Le Strade del regno di Napoli: le riforme, le istituzioni, il dibattito, cit. p. 196-197.

[11] E. Forte, Trasporti, Logistica, Economia, Napoli, CEDAM, 2008.

[12] G. Foscari, Le Strade del regno di Napoli: le riforme, le istituzioni, il dibattito, cit. p. 201.

[13] G. Foscari, Le Strade del regno di Napoli: le riforme, le istituzioni, il dibattito, cit. p.206.

[14] Cfr. A.Giannetti, L’ingegnere moderno nell’amministrazione borbonica: la polemica sul corpo di ponti e strade, in A. Massafra (a cura di), Il mezzogiorno preunitario, cit. pp. 935-944.

[15] C. D’Elia, Stato padre, Stato demiurgo, cit. p. 18.

Category: Cultura

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